СПРОБА №2: ВЕЛИКА ПАЛАТА ВС ВДРУГЕ РОЗГЛЯНУЛА ПИТАННЯ 10-ВІДСОТКОВОГО ЛІМІТУ В ПУБЛІЧНИХ ЗАКУПІВЛЯХ.

21 листопада 2025 року Велика Палата Верховного Суду (далі — ВП ВС) ухвалила постанову у справі № 920/19/24.

Це рішення стало відповіддю на спробу Касаційного господарського суду (КГС) переглянути попередній правовий висновок ВП ВС щодо застосування п. 2 ч. 5 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі», відповідно до якого у будь-якому разі ціна за одиницю товару не може бути збільшена більше ніж на 10% від тієї ціни товару, яка була визначена сторонами в договорі за результатами процедури закупівлі, незалежно від кількості та строків зміни ціни протягом строку дії договору.

Якими є висновки Суду та що тепер очікує на постачальників енергоносіїв — розберемо у нашому огляді.

Нагадаємо, що під час передачі цієї справи на розгляд Великої Палати, колегія суддів КГС зазначила, що «з урахуванням відсутності стабільної ситуації на ринку товарів (зокрема, електричної енергії) вважає, що необхідно відступити (шляхом уточнення) від цього висновку Великої Палати Верховного Суду, вказавши при цьому, що у разі коливання ціни товару на ринку, ціна за одиницю може бути збільшена пропорційно коливанню ціни такого товару на ринку, при цьому обмеження у 10% рахується від ціни, яка була встановлена договором або останньою додатковою угодою про збільшення ціни. При цьому, загальна ціна договору не повинна змінюватися.»

Проте ВП ВС відмовилася відступати від своєї попередньої позиції, залишивши без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій.

КЛЮЧОВІ ВИСНОВКИ, ВИКЛАДЕНІ У ПОСТАНОВІ ВІД 21.11.2025 р.

За результатами розгляду справи, ВП ВС сформулювала три фундаментальні висновки, які є обов’язковими для всієї судової системи:

-        Ліміт 10% є сукупним і остаточним. Зміна умов договору щодо збільшення ціни за одиницю товару більше ніж на 10% від ціни, визначеної за результатами тендеру, не допускається. Це обмеження діє незалежно від кількості додаткових угод та строків їх укладання.

-        Закон № 1530-ІХ не змінив цього підходу. Зміни до Закону, які дозволили відраховувати 90 днів з моменту останньої зміни ціни, стосуються виключно строків (частоти) внесення змін. Вони жодним чином не скасовують заборону на перевищення загальної 10-відсоткової межі.

-        Виняток для енергоносіїв — стосується лише періодичності зміни, а не відсоткового ліміту. Останнє речення п. 2 ч. 5 ст. 41 Закону № 922-VIII щодо бензину, газу та електроенергії означає лише те, що сторони не зобов'язані чекати 90 днів для наступної зміни. Але межа у 10% від початкової ціни залишається незмінною і для цих категорій товарів.

Таким чином, як і у попередньому рішенні, Суд вдався до телеологічного тлумачення, поставивши метою боротьбу з "ціновим демпінгом". При цьому ВП ВС знову оминула увагою той факт, що ринок електроенергії є вкрай волатильним за своєю природою. Висновок Суду про те, що постачальник має довести непрогнозованість коливання цін, виглядає як надмірний тягар, оскільки на ринку "на добу наперед" (РДН) ціни змінюються на десятки відсотків протягом тижня, що робить прогнозування та закладання такого коливання у ціну беззмістовним, а будь-який довгостроковий договір потенційно збитковим.

Крім того, у цьому рішенні Суд остаточно нівелював значення листів Міністерства економіки, які роками дозволяли "каскадний" перерахунок цін. Позиція ВП ВС однозначна: роз'яснення міністерств не є нормативними актами і не можуть суперечити висновкам Верховного Суду.

Із наведеним висновком неможливо не погодитися, водночас такий висновок ВС конкретно у цій справі вступає в конфлікт із базовим принципом легітимних очікувань, і ось чому.

ЯКІСТЬ ЗАКОНУ ТА ЛЕГІТИМНІ ОЧІКУВАННЯ УЧАСНИКІВ РИНКУ

Попри те, що Велика Палата ВС сформулювала чіткі та категоричні висновки щодо застосування 10-відсоткового обмеження, рішення від 21.11.2025р. залишає відкритим питання, яке має фундаментальне значення для всіх учасників ринку електричної енергії: чи може суд покладати на бізнес негативні наслідки за дії, які на момент їх вчинення ґрунтувалися на легітимних очікуваннях, сформованих самою державою?

Вимоги до якості закону у світлі практики ЄСПЛ

Європейський суд з прав людини у своїй усталеній практиці неодноразово наголошував, що закон має відповідати критерію «якості», тобто бути доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні. Це не просто теоретична вимога – вона є гарантією того, що особа може передбачити правові наслідки своїх дій і планувати свою діяльність відповідним чином.

У знаковій справі «Щокін проти України» (рішення від 14.10.2010) ЄСПЛ констатував, що відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості й точності порушує вимогу «якості закону». Суд сформулював принципово важливий підхід: у разі коли національне законодавство припустило неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов'язків осіб, національні органи зобов'язані застосувати найбільш сприятливий для осіб підхід.

Велика Палата Верховного Суду імплементувала цей підхід у національну судову практику ще у 2018-2019 роках (постанова від 06.11.2018 у справі № 812/292/18, постанова від 03.07.2019 у справі № 911/1521/18), визнавши, що якщо держава нездатна забезпечити видання зрозумілих правил, то саме вона і повинна розплачуватися за свої прорахунки.

Об'єктивна неоднозначність норми про 10-відсотковий ліміт

Застосовуючи ці критерії до ситуації з пунктом 2 частини 5 статті 41 Закону «Про публічні закупівлі», неможливо не помітити очевидного: це положення не відповідало стандарту «якості закону».

Сам факт наявності протилежних за змістом рішень Верховного Суду та необхідність передачі справи на розгляд Великої Палати ВС є беззаперечним доказом того, що норма допускала множинне тлумачення. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду (постанова від 05.04.2023 у справі № 420/17618/21) фактично дійшов висновку про можливість необмеженої кількості змін ціни на енергоносії за умови дотримання 10% за один раз. Інші судові інстанції приймали протилежні рішення.

Роль офіційних роз'яснень у формуванні легітимних очікувань

Окремої уваги заслуговує питання офіційних роз'яснень Мінекономіки, які роками дозволяли «каскадний» перерахунок цін, тобто застосування 10% не до початкової ціни договору, а до ціни, встановленої останньою додатковою угодою.

Велика Палата ВС у постанові від 21.11.2025 чітко зазначила, що роз'яснення міністерств не є нормативними актами і не можуть суперечити висновкам Верховного Суду. З формально-юридичної точки зору цей висновок є цілком правильним – дійсно, адміністративний орган не може своїми листами створювати норми права або змінювати тлумачення закону, встановлене вищою судовою інстанцією.

Однак, це формально правильне твердження вступає у конфлікт з іншим, не менш важливим принципом – принципом захисту легітимних очікувань.

На практиці це виглядає так: постачальник електричної енергії, діючи в умовах правової невизначеності (суперечлива судова практика), звертається до профільного міністерства за роз'ясненням. Міністерство, яке є центральним органом виконавчої влади у відповідній сфері, надає офіційну відповідь, в якій пояснює механізм застосування норми. Постачальник, покладаючись на цю позицію держави, будує свою діяльність відповідним чином. Споживачі – органи місцевого самоврядування, комунальні підприємства – також керуються цими роз'ясненнями при укладенні та виконанні договорів.

А потім, через кілька років, суд заявляє: «Ці роз'яснення не мають юридичної сили. Ви повинні були знати правильне тлумачення закону, незважаючи на те, що сама держава в особі міністерства говорила вам інше».

Така позиція прямо суперечить практиці ЄСПЛ щодо захисту легітимних очікувань. У справі «Stretch v. the United Kingdom» (заява № 44277/98) ЄСПЛ підкреслив, що державні органи не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або непослідовної поведінки. Якщо орган влади своїми офіційними актами (навіть якщо вони формально не є нормативними) створює у приватних осіб певні очікування, а ці особи діють добросовісно, покладаючись на позицію держави, то негативні наслідки непослідовності держави не можуть покладатися виключно на цих осіб.

У справі «Rysovskyy v. Ukraine» (заява № 29979/04) ЄСПЛ сформулював принцип «належного урядування», згідно з яким державні органи повинні діяти послідовно, і якщо вони не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, вони не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій.

Баланс інтересів та справедливість

Повертаючись до рішення від 21.11.2025 р., можна констатувати: Велика Палата ВС технічно правильно вказала, що листи міністерства не є джерелом права. Але це твердження, відірване від контексту легітимних очікувань та принципу належного урядування, породжує ситуацію правової несправедливості.

Постачальники, які добросовісно покладалися на офіційну позицію держави, висловлену профільним міністерством в умовах об'єктивної правової невизначеності (протилежні за змістом рішення ВС), опинилися у ситуації, коли їхні договори визнаються недійсними, а сплачені кошти підлягають поверненню. При цьому вони діяли не всупереч закону (адже закон був неоднозначним), а всупереч пізнішому тлумаченню закону, яке з'явилося вже після укладення цих договорів.

Якщо застосувати принцип, викладений Верховним Судом у справі № 911/1521/18, відповідно до якого «якщо держава нездатна забезпечити видання зрозумілих правил, то саме вона і повинна розплачуватися за свої прорахунки», то стає очевидним: тягар правової невизначеності, суперечливих роз'яснень державних органів та відсутності чіткої судової практики не може покладатися виключно на бізнес.

Постачальники електричної енергії не є законодавцями. Вони не могли усунути правову невизначеність, створену недосконалим законодавством та суперечливими офіційними роз'ясненнями. Вони діяли добросовісно, намагаючись дотриматися вимог закону в тому розумінні, яке було сформоване офіційною позицією держави та частиною судової практики.

ПОЗИТИВНИЙ АСПЕКТ РІШЕННЯ: ПІДТВЕРДЖЕННЯ ПРІОРИТЕТУ ОСОБЛИВОСТЕЙ

Однією з найбільших проблем, з якою стикаються учасники ринку протягом 2023-2026 років, є питання щодо того, чи надали Особливості право постачальникам та їхнім контрагентам відійти від жорсткого 10% ліміту, встановленого (з урахуванням рішення ВП ВС) пунктом 2 частини 5 статті 41 Закону «Про публічні закупівлі».

На сьогодні прокурори посилаються на судову практику, яка цього робити не дозволяє.

Так, ВС у постанові від 06 лютого 2025 року у справі № 916/747/24 суд зазначає, що «Постанова Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 не передбачає внесення змін до Закону України «Про публічні закупівлі», а лише встановлює певні особливості щодо процедури здійснення публічних закупівель під час дії воєнного стану. (постанови Верховного Суду від 18.06.2024 у справі № 922/2595/23, від 01.10.2024 у справі № 918/779/23).

Верховний Суд у постанові від 28.08.2024 у справі № 918/694/23 вказав на те, що постанова Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 деталізує випадки для можливості зміни сторонами правочину ціни договору в порядку п. 2 ч. 5 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі», та не встановлює іншого алгоритму розрахунку процентного співвідношення ціноутворення передбаченого даною нормою.» (пп.60,61).

Вочевидь, погодитися із таким висновком неможливо, оскільки, по-перше Законодавець сам уповноважив (п. 3-7 розд. Х «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про публічні закупівлі») Уряд встановити особливі, тобто відмінні, правила на період воєнного стану, а по-друге такий висновок ВС не враховує положення пункту 17 Особливостей.

Так, відповідно до п. 17 Особливостей Договір про закупівлю за результатами проведеної закупівлі згідно з пунктами 10 і 13 цих особливостей укладається відповідно до Цивільного і Господарського кодексів України з урахуванням положень статті 41 Закону, крім частин другої - п’ятої, сьомої - дев’ятої статті 41 Закону та цих особливостей.

Таким чином, пункт п. 17 Особливостей чітко, і у недвозначний спосіб визначив, що положення частини 5 Закону України «Про публічні закупівлі» (в якій передбачено обмеження у 10%) під час воєнного стану не застосовуються.

Однак, з невідомих причин, суди не звертають увагу на цей імперативний припис Особливостей та, застосовуючи помилкову практику ВС, продовжують задовольняти позови прокурорів щодо визнання недійсними додаткових угод, навіть якщо вони вже були укладені під час дії Особливостей.  

Позитивний висновок у справі № 920/19/24

У постанові від 21.11.2025 Велика Палата ВС внесла важливу ясність у це питання. Аналізуючи еволюцію законодавчого регулювання, Суд у пунктах 156-157 постанови зазначив:

«Варто наголосити на тому, що, з'ясовуючи законодавчу еволюцію пункту 2 частини п'ятої статті 41 Закону № 922-VIII, Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на нормативне закріплення подібної можливості у постанові КМУ № 1178, у підпункті 2 пункту 19 (в редакції постанови КМУ № 1067) якої, з-поміж іншого, визначено, що обмеження щодо збільшення ціни за одиницю товару не більше ніж на 10% застосовується щодо кожного окремого випадку збільшення ціни за одиницю товару (без обмеження кількості змін), а змінена ціна за одиницю товару не повинна перевищувати 50% ціни за одиницю товару, що передбачена в початковому договорі про закупівлю.»

Далі Суд продовжив:

«Тобто положеннями постанови КМУ № 1178 (в редакції постанови КМУ від 01 вересня 2025 року № 1067), на відміну від норм пункту 2 частини п'ятої статті 41 Закону № 922-VIII, чітко визначені як можливість застосування 10-відсоткового обмеження щодо збільшення ціни щодо кожного окремого випадку збільшення (без обмеження кількості змін), а не в цілому до усіх внесених змін, так і граничне значення на рівні 50%, на яке може бути змінена передбачена в початковому договорі про закупівлю ціна за одиницю товару, що вкотре додатково підтверджує, що приписи частини п'ятої статті 41 Закону № 922-VIII не передбачають можливість збільшення ціни за одиницю товару на 10% під час кожного внесення змін до договору про закупівлю».

Що це означає на практиці?

Цей висновок Великої Палати ВС має принципове значення, оскільки він визнає, що режим регулювання зміни ціни під час воєнного стану визначається саме Особливостями.

Це важливо з декількох причин:

По-перше, це підтверджує, що під час воєнного стану діє спеціальне регулювання (Особливості), а не загальна норма статті 41 Закону у «чистому вигляді». Хоча Суд і наполягає, що 10-відсотковий ліміт є сукупним та остаточним, він визнає, що конкретні правила його застосування (можливість «каскадності», максимальний поріг 50% тощо) визначаються Особливостями.

По-друге, це створює більшу передбачуваність для учасників ринку. Тепер постачальники можуть чітко розуміти: якщо їхня додаткова угода укладалася, наприклад, у першій половині 2023 року, коли діяла редакція Особливостей без чітких відсоткових обмежень (лише вимога пропорційності), то саме ця редакція має застосовуватися судами при оцінці правомірності угоди, а не більш пізні редакції з жорсткішими вимогами.

По-третє, цей висновок унеможливлює застосування правових висновків, викладених ВС у справах №№ 916/747/24, 922/2595/23, 918/779/23918/694/23.

ЗАМІСТЬ ВИСНОВКІВ

Рішення Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2025 у справі № 920/19/24 стало черговою спробою остаточно вирішити питання про застосування 10-відсоткового ліміту зміни ціни у договорах публічних закупівель. Суд підтвердив свою попередню позицію про те, що цей ліміт є сукупним та остаточним, і застосовується від початкової ціни договору, незалежно від кількості додаткових угод. Суд також чітко зазначив, що законодавчі зміни 2024 року (Закон № 1530-ІХ) стосувалися лише строків (частоти) внесення змін, але не скасували загального 10-відсоткового ліміту.

Однак це рішення, попри свою законність з погляду формального застосування права, породжує серйозні питання щодо справедливості та балансу інтересів.

Ринок електричної енергії під час війни є вкрай волатильним. Коливання цін на 20-50% протягом кількох місяців – це не виняток, а об'єктивна реальність. Висновок Суду про те, що постачальник має довести непрогнозованість таких коливань, виглядає як надмірний тягар у ситуації, коли на ринку «на добу наперед» (РДН) ціни змінюються на десятки відсотків щотижня. Це робить будь-яке довгострокове планування ціни беззмістовним, а довгострокові контракти за фіксованою ціною – потенційно збитковими для постачальників.

Найбільш проблемним аспектом рішення є ігнорування принципу захисту легітимних очікувань.

Постачальники, діючи добросовісно та покладаючись на офіційну позицію держави, укладали додаткові угоди, пристосовуючись до ринкових реалій. Тепер, коли Велика Палата ВС заявляє, що «листи міністерств не є нормативними актами», ці постачальники опиняються у ситуації, коли їхні договори визнаються недійсними.

Формально Суд правий – листи міністерства дійсно не є джерелом права. Але це твердження ігнорує принцип, викладений як у практиці ЄСПЛ («Rysovskyy v. Ukraine», «Stretch v. the United Kingdom»), так і у практиці самого Верховного Суду України: якщо держава створює правову невизначеність, саме вона, а не бізнес, повинна нести тягар цієї невизначеності.

Водночас рішення містить і позитивний момент. Велика Палата ВС підтвердила, що під час воєнного стану до договорів застосовуються Особливості, а не загальна норма статті 41 Закону у відриві від підзаконного регулювання. Це означає, що для договорів, укладених у різні періоди 2022-2026 років, мають застосовуватися різні редакції Особливостей з різними вимогами. Це важливий крок до передбачуваності судової практики та дотримання принципу дії закону в часі.

Проте загальна картина залишається тривожною. Сотні постачальників електричної енергії по всій Україні зараз стикаються з масовими позовами прокуратури про визнання додаткових угод недійсними та стягнення мільйонів гривень. Більшість цих постачальників діяли добросовісно, намагаючись забезпечити безперебійне постачання енергії в умовах війни та керуючись офіційними роз'ясненнями державних органів. Визнання їхніх договорів недійсними створює не лише фінансові ризики для бізнесу, але й загрозу стабільності енергопостачання на комунальному рівні.

Ринок електричної енергії під час війни потребує не жорсткого формалізму, а гнучкості, передбачуваності та розумного балансу інтересів.

І на жаль, залишається тільки констатувати, що поки законодавець не вирішить ці питання, постачальники залишаються в зоні правової невизначеності, де кожна додаткова угода може стати предметом судового спору, а кожне коливання ринкової ціни – потенційним джерелом мільйонних збитків.

‍