Неконституційність ст. 23 Закону «Про прокуратуру»: колізії правозастосування та механізми захисту

Спори за позовами прокурорів в інтересах Держави про  визнання недійсними додаткових угод до договорів постачання електричної енергії та природного газу залишаються однією з найгостріших проблем у сфері публічних закупівель.

Систематичне втручання прокурорів у комерційні правовідносини під приводом «неналежного здійснення захисту» інтересів держави компетентними органами (ДАСУ, органів місцевого самоврядування, тощо) стало радше нормою, аніж винятком, як того вимагає Конституція України, що створює значні економічні ризики для енергопостачальників та призводить до стягнення грошових коштів у значному розмірі.

Певною мірою переломним моментом мало стати Рішення Конституційного Суду України (КСУ) від 03 грудня 2025 року № 6-р(ІІ)/2025 у справі за конституційною скаргою ТОВ «Рейнір Бізнес Груп».

У наведеній справі Суд дійшов висновку, що положення статті 23 Закону України «Про прокуратуру» в частині підстав для представництва інтересів держави є неконституційними, оскільки не відповідають принципу верховенства права та порушують вимогу правової визначеності.

Проте, практична реалізація цього рішення виявилася ускладненою через формулювання його резолютивної частини.

Колізія відстроченої дії: проблема правозастосування

Констатувавши неконституційність норми, КСУ водночас відстрочив втрату її чинності до 01 січня 2027 року. Як зазначив Суд «Обираючи такий підхід, Конституційний Суд України враховує передусім, що в період дії воєнного стану в Україні вагомою є потреба усебічно забезпечити захист інтересів держави Україна та стабільність конституційного правопорядку, й виходить із того, що неперервність виконання прокуратурою визначених Конституцією України функцій є важливою передумовою належного функціонування держави в умовах воєнного стану».

На практиці ж це призвело до формування неоднозначної ситуації в судах різних юрисдикцій та інстанцій.

Більшість суддів першої та апеляційної інстанцій, а також Верховний Суд у низці справ, продовжують механічно застосовувати положення статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Логіка судів зводиться до формального підходу: оскільки норма втрачає чинність лише у 2027 році, наразі прокурор наділений відповідними повноваженнями, а отже, відсутні підстави для залишення позову без розгляду.

У результаті склалася правова ситуація, коли держава в особі органу конституційної юрисдикції офіційно визнала дефектність механізму прокурорського втручання, але судова система продовжує легітимізувати таке втручання, спираючись на відстрочку втрати чинності відповідного положення норми закону.

У цьому контексті важливо звернути увагу, що чинність норми не є тотожним поняттям її конституційності/неконституційності. Неконституційність закону - це помилка держави, що й встановлює Конституційний Суд України.

Натомість норма закону може залишатися чинною (перебувати в системі законодавства через відстрочення втрати чинності), але при цьому об'єктивно бути неконституційною. Факт невідповідності положень ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» Основному Закону вже встановлений єдиним органом конституційної юрисдикції, і ця невідповідність існує вже сьогодні, незалежно від дати формального виключення норми з тексту Закону.

Наведений підхід прямо імплементований у процесуальне законодавство. Зокрема, частина шоста статті 11 Господарського процесуального кодексу України імперативно визначає: «Якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії». Наведена стаття також передбачає звернення суду (після ухвалення рішення) до Верховного Суду для ініціювання відповідного подання до КСУ, однак у нашому випадку, враховуючи, що відповідне рішення КСУ вже існує, така потреба відпала.

Таким чином, зазначене положення фактично є унормованим підтвердженням підходу, за якого законодавець свідомо передбачив процесуальний механізм для ситуацій, коли закон є формально чинним, але через його об'єктивну суперечність Основному Закону він не підлягає застосуванню в конкретній справі.

Отже у випадку зі статтею 23 Закону «Про прокуратуру» ситуація є ще більш очевидною, оскільки судам навіть не потрібно самостійно робити висновок про неконституційність норми чи ініціювати подання — цей юридичний факт уже встановлений рішенням КСУ.

Відтак, встановлена КСУ відстрочка чинності норми стосується виключно повноважень та обов’язків Верховної Ради, але вона не скасовує і не може зупиняти дію ч. 6 ст. 11 ГПК України, яка зобов’язує суддю відмовитися від застосування дефектного закону та застосувати Конституцію як акт прямої дії.

Постає логічне запитання: чи існують процесуальні механізми, які дозволяють не враховувати зміст резолютивної частини рішення КСУ та намагатися залишити позов прокурора без розгляду вже сьогодні?

На мою думку, аналіз актуальної судової практики та міжнародного права дає позитивну відповідь.

Для подолання формального підходу судів щодо відстрочки чинності неконституційної норми, необхідно змістити фокус аргументації з факту її тимчасової дії на імперативні вимоги процесуального законодавства щодо застосування норм Конституції України.

1. Пряма дія Конституції та актуальна практика Верховного Суду

Незважаючи на формальний та, будемо відвертими, певний «спрощений» підхід до спорів за заявами прокурорів, в інших категоріях справ Верховний Суд цивільної та адміністративної юрисдикції сформував правові позиції щодо застосування неконституційної норми під час її чинності.

Зокрема, у постанові від 17 січня 2025 року у справі № 343/1869/23 Верховний Суд наголосив, що відповідно до частини шостої статті 10 ЦПК України (аналогічна норма міститься у ст. 11 ГПК України), суд не застосовує закон, який суперечить Конституції України, а застосовує норми Конституції як норми прямої дії.

Ключовим у цій постанові є висновок щодо природи відстрочки КСУ: «Пряма (перспективна) дія рішення Конституційного Суду України, встановлена у статті 152 Конституції України, статті 91 Закону України «Про Конституційний Суд України», стосується насамперед порядку його виконання та не впливає на імперативні приписи процесуальних норм про те, що положення нормативно-правового акта, що суперечать Конституції України, не можуть застосовуватися судом.

Тому суд при вирішенні справи має надавати оцінку змісту позовних вимог та обставин справи (спірних правовідносин) з урахуванням конституційності (неконституційності) норми закону, яка підлягає застосуванню. За наявності відповідного рішення Конституційного Суду України щодо неконституційності положення нормативно-правового акта за підставою, що такий акт не відповідає Конституції України, суд враховує юридичну позицію (висновок) Конституційного Суду. Натомість відсутність рішення Конституційного Суду України щодо неконституційності такого закону чи іншого правового акта має правовий наслідок у вигляді звернення судом, після ухвалення рішення у справі, до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, вирішення питання про конституційність якого належить до юрисдикції Конституційного Суду України».

Аналогічний підхід підтримано постановою Судової палати Касаційного адміністративного суду від 10 грудня 2024 року у справі № 240/19209/21. Суд зазначив, що суди не мають застосовувати положення законів, які не відповідають Конституції, незалежно від того, чи визнавалися вони КСУ неконституційними, оскільки пряме застосування Конституції передбачає повноваження судів відмовитись від застосування дефектного положення.

Наведені рішення стали продовженням сталої та послідовної позиції, висловленої Верховним Судом України у постанові №9 від 01.11.1996 «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя»: «Оскільки Конституція України, як зазначено в її ст. 8, має найвищу юридичну силу, а її норми є нормами прямої дії, суди при розгляді конкретних справ мають оцінювати зміст будь-якого закону чи іншого нормативно-правового акта з точки зору його відповідності Конституції і в усіх необхідних випадках застосовувати Конституцію як акт прямої дії. Судові рішення мають ґрунтуватись на Конституції, а також на чинному законодавстві, яке не суперечить їй».

Таким чином, положення резолютивної частини рішення КСУ про втрату чинності норми з 2027 року стосується насамперед порядку виконання цього рішення, але не дозволом для судів застосовувати завідомо неконституційний механізм втручання у приватні права суб'єктів господарювання.

2. Конвенційні гарантії та концепція «якості закону» (Quality of law)

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що будь-яке втручання державного органу в майнові права особи (ст. 1 Першого протоколу до Конвенції) або ініціювання судового провадження має бути «передбаченим законом» (prescribed by law). При цьому наявність самого тексту закону не є достатньою. Закон має відповідати критерію «якості закону» (quality of law).

У фундаментальних рішеннях (наприклад, The Sunday Times v. the United Kingdom, Koretskyy and Others v. Ukraine) ЄСПЛ встановив, що норма права визнається законом лише тоді, коли вона сформульована з достатньою точністю, є передбачуваною та надає адекватний захист від свавілля державного органу.

У наведеному контексті є очевидним, що сама констатація Конституційним Судом України факту, що стаття 23 Закону «Про прокуратуру» є неконституційною (незалежно від факту відстрочення втрати чинності норми), є беззаперечним юридичним фактом, який свідчить, що вказана норма не відповідає критерію «якості закону».

При цьому саме по собі відстрочення втрати чинності норми не усуває її дефектності у перехідний період.

Відповідно, прокурор не може обґрунтовувати свої повноваження та наявність виключного випадку для представництва нормою, яка не визнається та не є «законом» у розумінні ЄСПЛ. Застосування такого неякісного закону до постачальників становить порушення статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Оскільки прокурор, обґрунтовуючи підстави для представництва, посилається виключно на ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», яка не підлягає застосуванню судом через її невідповідність Конституції та критерію «якості закону», він фактично не доводить наявність виключного випадку для захисту інтересів держави.

Згідно з усталеною практикою, недоведення прокурором підстав для представництва є безумовною підставою для застосування п. 2 ч. 1 ст. 226 ГПК України (залишення позову без розгляду).

Водночас, навіть у разі відхилення судами вказаної аргументації, детальне висвітлення питання «якості закону» в процесуальних документах формує необхідну базу для майбутнього звернення до Європейського суду з прав людини та доведення факту незаконного втручання в мирне володіння майном постачальників.

‍